甘肃省祁连山地区自然生态空间用途管制办法(试行)

第一章  总则

第一条 为全面贯彻落实中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）精神，按照国家发改委、原环保部《关于印发祁连山生态环境整治工作任务分工的通知》（发改农经〔2017〕1037号）、原国土资源部《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号），加强自然生态空间保护，通过自然生态空间用途管制试点，结合我省实际，制定本办法。

第二条 本办法所称祁连山地区包括张掖市甘州区、肃南县、山丹县、民乐县，武威市凉州区、古浪县、天祝县，金昌市永昌县等三市八县区。

本办法所称自然生态空间（以下简称生态空间），是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等。

第三条 凡涉及生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用和整治修复活动，都必须遵守本办法。

第四条 生态空间用途管制结合祁连山自然保护区整改工作，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，以保护生态环境、推动绿色发展为首要目标，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接。

第五条 生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。

第六条 省自然资源、省发展改革、省生态环境等主管部门会同水利、农业农村、林业和草原等部门，依据有关法律法规，在各自职责范围内对生态空间进行管理，严格落实用途管制要求。

第七条 市、县人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态等空间，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制国土空间规划，作为生态空间用途管制的依据。

第二章  生态空间布局与用途确定

第八条 市、县国土空间规划要综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，明确本辖区内生态空间保护目标、布局与重点区域，并进一步明确生态空间用途分区和管制要求。

第九条 生态空间分为生态保护红线和一般生态空间。

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

一般生态空间是指在生态空间以内、生态保护红线以外，具有重要生态功能、需要严格保护，并在遵循有关法规及管制规则前提下，限制开发利用的区域。

第十条 按照国家制定的调查评价标准，以土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，按照统一调查时点和标准，确定生态空间用途、权属和分布。

第十一条 按照保护需要和开发利用要求，将生态保护红线落实到地块，明确用途，并通过自然资源统一确权登记予以明确，设定统一规范的标识标牌。

第十二条 市、县人民政府应通过组织编制中心城区和乡镇级国土空间规划及其他涉及国土空间开发、利用、保护、整治等的专项规划，对生态空间用途与管制措施进行细化。

第三章  用途管控

第十三条 从严控制生态空间转为城镇空间、农业空间，禁止生态保护红线内空间违法转为城镇空间和农业空间。加强对农业空间转为生态空间的监督管理，鼓励城镇空间、符合国家生态退耕条件的农业空间转为生态空间。鼓励一般生态空间转入生态保护红线。引导生态空间中的城镇、农业生产活动有序退出。未经国务院批准，禁止将永久基本农田转为城镇空间。

第十四条 生态空间与城镇空间、农业空间的相互转化利用，应按资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，根据功能变化状况，依法由有批准权的人民政府进行修改调整。

第十五条 鼓励通过自然资源综合整治手段，将城镇空间转换为生态空间或农业空间。

第十六条 为实施易地移民搬迁工程确需开发一般生态空间中的荒漠、荒地为建设用地的，经批准后转为城镇空间。

第十七条 鼓励生态空间内原有建设用地、农业生产用地有序退出。鼓励根据生态保护建设和提升生态功能需要，按规划有序实施生态退耕、土地综合整治、工矿废弃地复垦、矿山环境恢复治理等工程，因地制宜将原有土地转为林地、园地或草地等生态用地。

第十八条 有序引导生态空间用途之间的相互转变，鼓励向有利于生态功能提升的方向转变，禁止不符合生态保护要求或有损生态功能的用途转换。

生态空间内的耕地、林地、草原、湿地、河流原则不相互转换，荒地、荒漠通过实施造林、种草等工程后可转换为林地或草地。

为疏通河道或河道治理工程占用的生态空间中的荒地、农业空间中的一般农田，可转换为河流。

批准的城乡建设用地增减挂钩项目，拆旧区（城镇空间）复垦验收后复垦为耕地的地块转为农业空间中的耕地，复垦为林地和草地的地块转为生态空间中的林地和草地。

退耕还林还草工程经验收后，将实施退耕还林还草范围内的耕地转为林地或草地，划为生态空间。

第十九条 禁止新增建设占用生态保护红线，确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省政府组织论证，提出调整方案，报国务院批准。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排。

第二十条 禁止农业开发占用生态保护红线，生态保护红线内已有的农业用地，建立逐步退出机制，恢复生态用途。涉及调整永久基本农田的，必须制定永久基本农田补划方案，并在农业空间实施补划，按照“先补后退”的原则实施。

第二十一条 严格控制新增建设占用一般生态空间，允许经依法依规批准的国家和省重大基础设施、重大民生项目、国防工程、重要矿产资源勘查开采项目、生态保护与修复类项目建设；允许湿地公园、地质公园、森林公园、国有林区和林场等经依法批准、不破坏生态环境和景观的配套设施建设。

第二十二条 严格限制农业开发占用一般生态空间，符合条件的农业开发项目，须依法由市、县人民政府统筹安排。一般生态空间内的耕地，除符合国家生态退耕条件，并纳入国家生态退耕总体安排，或因国家重大生态工程建设需要外，不得随意转用。

第二十三条 科学规划、统筹安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等生态脆弱地区的生态建设，因各类生态建设规划和工程需要调整用途的，依照有关法律法规办理转用审批手续。

第二十四条 在不改变利用方式的前提下，依据资源环境承载能力，对依法保护的生态空间实行承载力控制，防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等对生态功能造成损害，确保自然生态系统的稳定。

第二十五条 生态空间实行分类用途管制。对生态保护红线和一般生态空间实施差别化管控，制定差别化的准入条件、用途转用和生态修复要求。当生态功能区复合存在时，从高、从严保护。

生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主导功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。

一般生态空间原则上按限制开发区域的要求进行管理。允许在不降低生态功能、不破坏生态系统的前提下，进行土地利用结构和布局的调整。鼓励因地制宜探索土地复合利用，发挥生态空间生产、景观、休闲、文化等多种功能。

第二十六条 根据生态空间类型与特征，市、县人民政府组织制定生态保护红线准入正面清单，一般生态空间准入负面清单，生态空间内生产和生活行为必须符合正面、负面清单要求。

第四章  维护修复

第二十七条 按照尊重规律、因地制宜的原则，明确采取休禁措施的区域规模、布局、时序安排，促进区域生态系统自我恢复和生态空间休养生息。

第二十八条 实施生态修复重大工程，分区分类开展祁连山地区受损生态空间的修复。

集体土地所有者、土地使用单位和个人应认真履行有关法定义务，及时恢复因不合理建设开发、矿产开采、农业开垦等破坏的生态空间。

第二十九条 树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念，组织制定和实施生态空间改造提升计划，提升生态斑块的生态功能和服务价值，建立和完善生态廊道，提高生态空间的完整性和连通性。制定激励政策，鼓励集体土地所有者、土地使用单位和个人，按照土地用途，改造提升生态空间的生态功能和生态服务价值。

第五章  实施保障

第三十条 建立自然资源统一确权登记制度，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，促进生态空间有效保护。

第三十一条 各级人民政府是本地区自然生态空间用途管制监督责任主体，有关行政主管部门应按照各自职责，对生态空间进行管理，同时加强部门协同，实现生态空间的统筹管理和保护。

第三十二条 鼓励采取协议管护等方式，对生态保护红线进行有效保护。确有需要的，可采取土地征收方式予以保护。

采取协议管护方式的，由有关部门或相应管护机构与生态空间的相关土地权利人签订协议，明确双方权利义务，约定管护和违约责任。鼓励建立土地使用信用制度，对于没有履行管护协议的行为，记入当事人用地信用档案，强化用地监管和检查。

第三十三条 建立健全生态保护补偿长效机制，加强生态空间保护。

鼓励祁连山地区间建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补偿、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护责任。

第三十四条 市、县人民政府应当采取措施，确保本行政区域依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、生态服务保障能力逐渐提高。生态空间保护目标完成情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，对自然生态损害责任实行终身追究。

市、县人民政府、乡（镇）人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会之间，应逐级签订生态保护红线保护责任书，责任书履行情况纳入生态文明建设目标评价考核体系。

第六章  监测评估

第三十五条 省自然资源、省发展改革、省生态环境等主管部门会同水利、农业农村、林业和草原等部门，在现有工作基础上，整合建设生态空间动态监管信息平台，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握生态空间变化情况，建立信息共享机制，并定期向社会公布。建立祁连山地区常态化资源环境承载能力监测预警机制，对超过或接近承载能力的地区，实行预警和限制性措施。

第三十六条 市、县人民政府应定期开展专项督查和绩效评估，监督生态空间保护目标、措施落实和相关法律法规、政策的贯彻执行。

市、县人民政府应当建立生态空间保护监督检查制度，定期组织有关行政主管部门对生态空间保护情况进行联合检查，对本行政区域内发生的破坏生态空间的行为，及时责令相关责任主体纠正、整改。

第三十七条 市、县人民政府应健全生态保护的公众参与和信息公开机制，充分发挥社会舆论和公众的监督作用。加强宣传、教育和科普，提高公众生态意识，形成崇尚生态文明的社会氛围。

第七章  附则

第三十八条 本办法在祁连山地区实施，自印发之日起施行，有效期2年。